2018年(nian)(nian)氣荒不再，以及(ji)2019年(nian)(nian)天(tian)(tian)然氣需求(qiu)面臨增(zeng)速(su)快(kuai)速(su)下降的可能，向改革要效益(yi)被(bei)重新提上(shang)議(yi)事(shi)日程。按照“2017年(nian)(nian)基本放開、2020年(nian)(nian)基本完(wan)善(shan)”的改革目標，城鎮管道(dao)(dao)天(tian)(tian)然氣價(jia)格改革明(ming)顯滯后。特許(xu)經營制度造成(cheng)的“終(zhong)端渠道(dao)(dao)單一、管道(dao)(dao)企業(ye)一家獨大”的格局并未(wei)明(ming)顯改變，非居民供氣還(huan)是執行政府(fu)指導(dao)價(jia)，放開終(zhong)端價(jia)格自然無從談起(qi)。
特許經(jing)(jing)營權(quan)(quan)競(jing)(jing)標(biao)與政(zheng)(zheng)府(fu)管(guan)制(zhi)、公共企(qi)業(ye)(ye)并列為自然(ran)壟斷治理的(de)(de)三種(zhong)方式(shi)(shi)。特許經(jing)(jing)營權(quan)(quan)競(jing)(jing)標(biao)理論起源于(yu)1968年(nian)的(de)(de)美國，采取(qu)的(de)(de)形式(shi)(shi)是(shi)，通過(guo)競(jing)(jing)拍讓多(duo)家(jia)企(qi)業(ye)(ye)競(jing)(jing)爭某業(ye)(ye)務領域的(de)(de)獨(du)家(jia)經(jing)(jing)營權(quan)(quan)，在滿足產品和服務質(zhi)量保障的(de)(de)前(qian)(qian)提下，由(you)報(bao)價最(zui)低的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)獲得特許經(jing)(jing)營權(quan)(quan)。這(zhe)種(zhong)方式(shi)(shi)的(de)(de)優點在于(yu)，通過(guo)投標(biao)競(jing)(jing)爭消(xiao)除了(le)政(zheng)(zheng)府(fu)管(guan)制(zhi)難(nan)以(yi)解決的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)對(dui)信(xin)息(xi)的(de)(de)壟斷。通過(guo)事前(qian)(qian)的(de)(de)充分競(jing)(jing)爭決定價格(ge)，可以(yi)讓最(zui)有(you)效(xiao)率(lv)的(de)(de)企(qi)業(ye)(ye)脫穎而出。在這(zhe)個過(guo)程中，政(zheng)(zheng)府(fu)充當的(de)(de)角色是(shi)拍賣者(zhe)而不是(shi)管(guan)制(zhi)者(zhe)。政(zheng)(zheng)府(fu)管(guan)制(zhi)需要充分信(xin)息(xi)，公共企(qi)業(ye)(ye)則可能存在效(xiao)率(lv)低下以(yi)及預算軟(ruan)約束(shu)的(de)(de)問題。相比之下，特許經(jing)(jing)營權(quan)(quan)競(jing)(jing)標(biao)是(shi)更有(you)效(xiao)率(lv)的(de)(de)一種(zhong)。因此(ci)，這(zhe)種(zhong)方式(shi)(shi)從上(shang)世紀八九十年(nian)代起流行于(yu)歐美各國。
中國的管(guan)道燃氣(qi)特(te)許經營制度(du)能看到(dao)上述三種壟斷治理(li)方式(shi)(shi)的影子。首先，特(te)許經營權主要是(shi)通過(guo)投標(biao)的方式(shi)(shi)獲取。但一般是(shi)綜合評標(biao)法(fa)(fa)，而不是(shi)價低(di)者(zhe)得，其結(jie)果(guo)是(shi)最有(you)效率(lv)的企(qi)業(ye)(ye)不一定勝出;其次，不以價格作為遴選標(biao)準，無法(fa)(fa)完(wan)全(quan)發揮事前競爭(zheng)的優勢，政(zheng)府還(huan)需要像價格管(guan)制一樣獲取企(qi)業(ye)(ye)經營的充分信息(xi);第(di)三，不少管(guan)道燃氣(qi)項目有(you)當地(di)國有(you)企(qi)業(ye)(ye)參(can)股甚至控股，無法(fa)(fa)完(wan)全(quan)擺脫公共(gong)企(qi)業(ye)(ye)的低(di)效率(lv)和預算軟約束問(wen)題。
這種“融合”改造契合了(le)當時的(de)(de)主客觀因素(su)(su)。客觀上講，當時城(cheng)鎮燃氣管(guan)道設施明顯不足(zu)、虧損嚴(yan)重，未來發(fa)展的(de)(de)不確定因素(su)(su)較大。照搬國(guo)外的(de)(de)特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)權(quan)競標的(de)(de)方式，容易(yi)招致道德(de)風險(xian)問題。主觀上考慮(lv)，居(ju)(ju)民(min)天然氣價(jia)格倒掛嚴(yan)重，還存在終端交叉補貼等問題，無法像歐美國(guo)家那樣實行(xing)順價(jia)銷(xiao)售。特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)制(zhi)度的(de)(de)初衷是(shi)通過引進社會資本提(ti)升(sheng)運(yun)營(ying)(ying)能力，并解(jie)決政(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)負擔(dan)。為了(le)解(jie)決居(ju)(ju)民(min)供氣政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)性負擔(dan)以(yi)及提(ti)升(sheng)項目吸引力，特許(xu)經(jing)營(ying)(ying)權(quan)采取了(le)管(guan)道輸(shu)配和(he)終端供氣捆(kun)綁經(jing)營(ying)(ying)的(de)(de)方式，以(yi)非(fei)居(ju)(ju)民(min)供氣補貼居(ju)(ju)民(min)供氣，以(yi)市場保護換取政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)性負擔(dan)。哪怕是(shi)工商業(ye)等完全市場化的(de)(de)用戶，只(zhi)(zhi)要是(shi)提(ti)供管(guan)道輸(shu)送服務(wu)，只(zhi)(zhi)能由管(guan)道燃氣企業(ye)獨家供氣。
這種方式(shi)帶來的(de)(de)(de)(de)問題(ti)顯而易見：一(yi)是壟斷高價，政府(fu)監管壓力(li)日趨(qu)加大;二是無法提升產(chan)(chan)品(pin)效(xiao)率(lv)，氣價居高不(bu)(bu)下成(cheng)為發(fa)(fa)展瓶頸。特(te)許(xu)經營制度實施伊始天然氣消(xiao)費規模小，用戶以(yi)居民(min)(min)、中小工(gong)商業為主，問題(ti)不(bu)(bu)明顯。但(dan)隨著消(xiao)費量快速增(zeng)長(chang)以(yi)及非(fei)居民(min)(min)用戶占(zhan)比的(de)(de)(de)(de)急速提升，通(tong)過競(jing)爭提升產(chan)(chan)品(pin)效(xiao)率(lv)成(cheng)為越(yue)來越(yue)緊迫的(de)(de)(de)(de)問題(ti)。因(yin)此(ci)，政策改革的(de)(de)(de)(de)基本(ben)目標(biao)就(jiu)是，以(yi)競(jing)爭發(fa)(fa)現(xian)市(shi)場(chang)價格(ge)并(bing)提升產(chan)(chan)品(pin)效(xiao)率(lv)。按照十八大以(yi)來的(de)(de)(de)(de)國家政策要求，促進(jin)(jin)市(shi)場(chang)主體(ti)多元化、豐(feng)富市(shi)場(chang)渠道(dao)(dao)、構(gou)建(jian)有效(xiao)競(jing)爭的(de)(de)(de)(de)市(shi)場(chang)結構(gou)是關(guan)鍵。這就(jiu)要求，首(shou)先釋放特(te)許(xu)經營業務(wu)范圍(wei)以(yi)外市(shi)場(chang)的(de)(de)(de)(de)空(kong)間，直接(jie)增(zeng)加市(shi)場(chang)主體(ti)并(bing)豐(feng)富渠道(dao)(dao)，建(jian)立市(shi)場(chang)價格(ge);其(qi)次，以(yi)競(jing)爭倒逼管道(dao)(dao)改革，優化市(shi)場(chang)結構(gou)，促進(jin)(jin)產(chan)(chan)品(pin)效(xiao)率(lv)并(bing)發(fa)(fa)現(xian)市(shi)場(chang)合理(li)價格(ge)。因(yin)此(ci)，提出以(yi)下建(jian)議(yi)：
第一(yi)(yi)，真正(zheng)落實(shi)“宜罐(guan)則罐(guan)”，促進主體和渠道(dao)多元化。LNG點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)不但(dan)給了(le)用(yong)戶第二選擇，而且可以建立市場價格，倒逼管(guan)道(dao)改(gai)革(ge)。點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)與管(guan)道(dao)一(yi)(yi)樣，是天(tian)然氣(qi)(qi)供(gong)(gong)(gong)應(ying)的(de)一(yi)(yi)種重要渠道(dao)，國家也明確要求“宜管(guan)則管(guan)，宜罐(guan)則罐(guan)”。但(dan)不少地方(fang)設(she)置了(le)隱形的(de)準(zhun)入門(men)檻(jian)，根本原因是點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)“侵犯”了(le)管(guan)道(dao)的(de)經濟利益。點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)雖(sui)已形成(cheng)一(yi)(yi)定(ding)規(gui)模(mo)，但(dan)手(shou)續(xu)完備的(de)寥(liao)寥(liao)無幾(ji)，面臨巨大的(de)合規(gui)風險，影響了(le)項目可持續(xu)發展的(de)能力。現在迫切(qie)的(de)是真正(zheng)降低點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)的(de)政策門(men)檻(jian)，尤其是在燃氣(qi)(qi)規(gui)劃、土地供(gong)(gong)(gong)應(ying)、手(shou)續(xu)辦理等方(fang)面給予支持。除此(ci)之(zhi)外，點(dian)(dian)供(gong)(gong)(gong)的(de)氣(qi)(qi)源和運(yun)營成(cheng)本還較高，需要新業態的(de)配合方(fang)能提高產品(pin)的(de)競爭力。
第二，發展終端(duan)新業(ye)(ye)態，提升市場(chang)競(jing)爭的(de)(de)有效性。近幾年天然氣(qi)終端(duan)新業(ye)(ye)態不(bu)斷涌現，其中集中供熱和分(fen)布式能源是新的(de)(de)增長點(dian)。這兩種屬于(yu)天然氣(qi)價值鏈的(de)(de)延伸(shen)，不(bu)但(dan)給了(le)新進入者(zhe)搶占市場(chang)的(de)(de)機會(hui)，而且也以各自業(ye)(ye)務特(te)許(xu)經營(ying)的(de)(de)形式，構建了(le)產品競(jing)爭的(de)(de)“護城河”。與點(dian)供一(yi)樣，終端(duan)新業(ye)(ye)務難以“單槍匹馬”挑戰管輸氣(qi)，但(dan)是一(yi)旦形成(cheng)“點(dian)供+終端(duan)新業(ye)(ye)態”的(de)(de)業(ye)(ye)務組合(he)，那么就可(ke)以完全擺脫(tuo)對管輸氣(qi)的(de)(de)依(yi)賴，產品的(de)(de)獨立(li)性和競(jing)爭力(li)就可(ke)以發揮出來。
第三(san)，開放城鎮管網代(dai)(dai)輸(shu)功能(neng)，實現大(da)用(yong)(yong)(yong)戶(hu)管道(dao)直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)。大(da)用(yong)(yong)(yong)戶(hu)是(shi)(shi)終端競爭的(de)重(zhong)(zhong)點，不(bu)但點供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)覬覦(yu)，“三(san)桶油”也是(shi)(shi)垂涎已久，但中間隔著(zhu)管道(dao)燃氣企業(ye)。管道(dao)直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)就是(shi)(shi)城鎮管網提供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)代(dai)(dai)輸(shu)服務，用(yong)(yong)(yong)戶(hu)直(zhi)接向上游天(tian)然氣供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)應商(shang)購買天(tian)然氣。以福建(jian)為(wei)例，迄今為(wei)止(zhi)三(san)個直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)用(yong)(yong)(yong)戶(hu)的(de)共同(tong)點：一(yi)是(shi)(shi)用(yong)(yong)(yong)氣量(liang)較大(da);二是(shi)(shi)企業(ye)規模(mo)大(da)，對當地(di)的(de)財政(zheng)、就業(ye)和GDP貢獻比(bi)較明顯。前(qian)者是(shi)(shi)獲(huo)得直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)的(de)前(qian)提，依靠后者才(cai)可能(neng)獲(huo)得政(zheng)府的(de)政(zheng)策(ce)協調。即使(shi)如此(ci)，直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)的(de)突破還是(shi)(shi)經(jing)歷了重(zhong)(zhong)重(zhong)(zhong)困難。因此(ci)，直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)不(bu)僅(jin)要(yao)寄希望于(yu)政(zheng)策(ce)的(de)轉向，更需要(yao)市場(chang)競爭倒逼管道(dao)優(you)先在業(ye)務模(mo)式上的(de)創新(xin)。只有形成代(dai)(dai)輸(shu)是(shi)(shi)次優(you)選(xuan)擇的(de)競爭態(tai)勢(shi)，直(zhi)供(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)(gong)市場(chang)才(cai)會(hui)形成燎原之勢(shi)。
第(di)四(si)，修建直(zhi)供管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)，樹(shu)立管(guan)(guan)輸(shu)費市(shi)(shi)場標桿價。除了利用(yong)(yong)現有(you)城鎮燃(ran)氣(qi)(qi)(qi)(qi)管(guan)(guan)網之(zhi)外(wai)，還有(you)一些大(da)用(yong)(yong)戶未在管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)覆蓋范圍內，或者因為現有(you)管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)富余(yu)能(neng)力(li)不足而(er)無(wu)法供氣(qi)(qi)(qi)(qi)，這(zhe)時候考慮由第(di)三方或第(di)三方與管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)燃(ran)氣(qi)(qi)(qi)(qi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)聯合修建直(zhi)供管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)。這(zhe)種(zhong)方式(shi)不但可以促進管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)燃(ran)氣(qi)(qi)(qi)(qi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)敷(fu)設管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)的(de)積極性，而(er)且(qie)可以樹(shu)立管(guan)(guan)輸(shu)費市(shi)(shi)場標桿價格，降(jiang)低政府的(de)監(jian)管(guan)(guan)壓力(li)。與代輸(shu)相比，管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)燃(ran)氣(qi)(qi)(qi)(qi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)不但讓出了氣(qi)(qi)(qi)(qi)源銷(xiao)售權，也讓出了管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)的(de)部分控制(zhi)權，這(zhe)種(zhong)模式(shi)改革力(li)度更(geng)大(da)。是否可行(xing)，取(qu)(qu)決于外(wai)部的(de)競爭壓力(li)和與管(guan)(guan)道(dao)(dao)(dao)燃(ran)氣(qi)(qi)(qi)(qi)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)利益交換。安徽就在政策上明(ming)確“鼓(gu)勵氣(qi)(qi)(qi)(qi)源企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)、省內天(tian)然氣(qi)(qi)(qi)(qi)管(guan)(guan)網經營企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)和各(ge)地城市(shi)(shi)天(tian)然氣(qi)(qi)(qi)(qi)經營企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)與用(yong)(yong)氣(qi)(qi)(qi)(qi)量較大(da)的(de)新增天(tian)然氣(qi)(qi)(qi)(qi)用(yong)(yong)戶，采取(qu)(qu)共同出資等(deng)方式(shi)，對本(ben)地新增用(yong)(yong)氣(qi)(qi)(qi)(qi)大(da)戶直(zhi)接供氣(qi)(qi)(qi)(qi)”。
雄關(guan)漫道真(zhen)如鐵(tie)，而(er)今邁步從頭越。特許經營制(zhi)度施行了(le)15年，城鎮管網改(gai)革(ge)(ge)的目標從增強效(xiao)果(guo)轉(zhuan)向提升效(xiao)率，發展(zhan)的手(shou)段(duan)更多(duo)依靠的是(shi)競爭，而(er)不(bu)是(shi)監(jian)管。唯(wei)有多(duo)措并舉，破除改(gai)革(ge)(ge)利益藩籬(li)，才(cai)能真(zhen)正(zheng)實現向競爭要效(xiao)率。
